Destacado Teoría

Desmontar las políticas activas de empleo y recuperar las políticas de pleno empleo.

Escrito por Stuart Medina

¿Qué son las Políticas Activas de Empleo?

Las políticas activas de empleo (PAE) son la principal herramienta utilizada por los gobiernos en respuesta a la epidemia de desempleo creada por las políticas neoliberales a partir de mediados de los años 70. La estrategia de lucha contra el desempleo que ha guiado la acción de prácticamente todos los estados se definió en un documento que publicó la OCDE en el año 1994, el Jobs Strategy (https://www.oecd.org/els/emp/1868601.pdf) (OCDE, 1996). Esta estrategia se resume en 9 puntos:

  1. Establecer una política macroeconómica que estimule el crecimiento y, en combinación con buenas políticas estructurales, lo haga sostenible.
  2. Mejorar la creación y difusión de conocimientos tecnológicos mejorando los entornos para su desarrollo.
  3. Incrementar la flexibilidad del tiempo de trabajo (tanto a corto plazo como de por vida) buscado voluntariamente por trabajadores y empleadores.
  4. Cultivar un clima emprendedor eliminando los impedimentos y restricciones a la creación y expansión de empresas
  5. Flexibilizar los costos laborales y salariales eliminando las restricciones que impiden que los salarios reflejen las condiciones locales y los niveles de habilidades individuales, en particular de los trabajadores más jóvenes.
  6. Reformar las disposiciones de seguridad en el empleo que inhiben la expansión del empleo en el sector privado.
  7. Fortalecer el énfasis en las políticas activas del mercado laboral y reforzar su efectividad.
  8. Mejorar las habilidades y competencias de la población activa mediante cambios de gran alcance en los sistemas de educación y formación.
  9. Reformar el desempleo y los sistemas de beneficios relacionados, y su interacción con el sistema tributario, de manera que los objetivos fundamentales de equidad de las sociedades se logren de manera que afecten mucho menos el funcionamiento eficiente del mercado laboral.

Estas políticas siguen vigentes y constituyen la política oficial de la Unión Europea y del Estado Español. Este marco político se encuadra dentro del paradigma ideológico dominante conocido como neoliberalismo. Estas políticas no crean realmente puestos de trabajo, sino que buscan mejoras en el proceso de adecuación de las competencias a los puestos de trabajo, la productividad laboral y la distribución sectorial del empleo. El Jobs Strategy exime a los gobiernos de toda responsabilidad de asegurar el pleno empleo.

Las PAE comprenden formación para el mercado laboral; medidas dirigidas a los jóvenes, subvenciones a la creación y contratación directa de empleo (que pueden adoptar la forma de subvenciones directas o subvenciones implícitas derivadas de, por ejemplo, cambios legales); el endurecimiento en las condiciones de acceso a las prestaciones de desempleo; medidas para facilitar el acceso al empleo en favor de los discapacitados u otros colectivos desfavorecidos; y reformas, privatización y externalización de servicios públicos de empleo.

El origen doctrinal de las PAE

El soporte teórico de las PAE se encuadra dentro del marco teórico neoliberal actualmente dominante.

Hasta los años 70 los estados aplicaban políticas dirigidas a asegurar el pleno empleo. En las naciones del bloque soviético se garantizaba un empleo a toda la ciudadanía. Pero también en las democracias avanzadas del bloque capitalista se aplicaban políticas de pleno empleo. Estas se implantaron poco después de concluir la Segunda Guerra Mundial pero se habían formulado en el celebre informe elaborado durante el período bélico por William Beveridge que sentó las bases para el diseño del moderno estado del bienestar en el Reino Unido. Beveridge explicó que la

«responsabilidad última de vigilar que el gasto total … fuera suficiente para asegurar una demanda por todo la fuerza laboral en busca de empleo, debe ser asumida por el Estado» (Beverige, 1944, pp. 123-35)

Beveridge definió el pleno empleo como un exceso de vacantes a salarios dignos sobre el número de personas desempleadas. Asegurar el pleno empleo fue una política consistente con el paradigma keynesiano vigente desde entonces hasta el triunfo ideológico del neoliberalismo.

La limitación al pleno empleo se encontró en los efectos inflacionistas de las políticas de cebado de la demanda requeridas para alcanzar ese objetivo. En los años 50 se identificó una relación inversa entre tasa de desempleo y tasa de inflación. A menor (mayor) tasa de desempleo mayor (menor) tasa de incremento salarial y de inflación. La relación no tiene mucho misterio: cuando las tasas de desempleo son bajas los trabajadores tienen mayor capacidad para defender su poder adquisitivo y es más fácil arrancar una espiral de precios-salarios. Sin embargo los responsables políticos interpretaron que existía un trade off entre inflación y desempleo que se podía gestionar para maximizar el bienestar social.

Los economistas Milton Friedman y Edmund Phelps desmontaron la noción de que esta relación entre inflación y desempleo fuera estable y desarrollaron el concepto de ‘tasa natural de desempleo’. Su premisa era que los agentes económicos son seres racionales que tratan de maximizar su utilidad. Los gobiernos podrían estimular la creación empleo aceptando algo más de inflación. Atraídos por los mayores salarios los trabajadores se incorporarían al mercado laboral. Sin embargo al comprobar que la inflación producía un deterioro de los salarios no tardarían en abandonar el mercado de trabajo ya que se presume que para algunos tendría mayor utilidad el ocio que sacrificarlo a cambio de un salario real insuficiente.

Esta teoría lleva a la conclusión de que bajar el desempleo por debajo de una determinada tasa aceleraría la inflación y que había que aceptar un nivel “natural” de desempleo. Esta teoría absurda fue aceptada por los organismos multilaterales —como las CEE, el FMI o la OCDE—, los bancos centrales y los economistas académicos y empezó a informar la política económica de los gobiernos. Se impuso sobre todo a partir del shock del petróleo de mediados de los años 70 cuando una tasa de inflación elevada se combinó con altas tasas de desempleo lo cual pareció validar la teoría de Friedman y Phelps. Desde entonces los gobiernos han utilizado la existencia de un abundante stock de reserva de desempleados como herramienta para luchar contra la inflación.

A partir del influyente libro de Layard, Nickell y Jackman, Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market, se empezó a construir un relato sobre el desempleo en el que se atribuye gran importancia a la intensidad de búsqueda de empleo por los desempleados. También se empieza a culpar a la persona desempleada de su situación. El énfasis de las políticas se trasladó de asegurar el pleno empleo a asegurar la ‘plena empleabilidad’ (Layard, et al., 1991).

La formulación definitiva del relato neoliberal sobre el mercado de trabajo se encuentra en el trabajo de referencia publicado por la OCDE en 1994, el Jobs Study (https://www.oecd.org/els/emp/1941679.pdf) (OCDE, 1994). Este informe achacaba el desempleo a factores estructurales, como el cambio tecnológico, y abogaba por la flexibilización de los mercados de trabajo y la adaptación de las habilidades y competencias a las necesidades del mercado. Del Jobs Study se derivaba naturalmente la Jobs Strategy ya citada.

El marco analítico de la tasa natural de desempleo sigue inspirando actualmente las políticas económicas que recomienda la UE a España. La Comisión Europea publica periódicamente su estimación de la ‘tasa de desempleo no aceleradora de los salarios’. El problema de esta estadística es que siempre se aproxima sospechosamente a la tasa de desempleo más recientemente observada lo cual cuestiona la validez empírica de este concepto y sugiere que la tasa de desempleo obedece más bien a las variaciones de la demanda producidas por el ciclo económico.

Ilustración 1. Tasa de desempleo y tasa de desempleo no aceleradora de los salarios estimada por la Comisión Europea (fuente: elaboración propia a partir de datos de AMECO)

El marco de pleno empleo frente al de plena empleabilidad

En un marco de pleno empleo el gobierno adopta las políticas de gestión de la demanda necesarias para minimizar el desempleo, creando empleo público y operando incluso como empleador de último recurso. Estas políticas se acompañan de un potente pilar redistributivo y un pilar colectivo que desarrolla los servicios públicos, garantiza los derechos de la ciudadanía con una legislación que los ampara e intermedia en los conflictos distributivos entre capital y trabajo.

Contrástese esto con el marco de plena empleabilidad actualmente vigente. El Gobierno actúa como agente de las empresas garantizando un suministro abundante de mano de obra barata, dócil, disciplinada y formada según sus necesidades. El pilar redistributivo se modifica en el sentido de fomentar la actividad empresarial con múltiples incentivos fiscales y subvenciones mientras se penaliza a las personas en situación de vulnerabilidad y desempleo. Las prestaciones sociales se condicionan a la aportación de pruebas de necesidad y a la demostración de que se está buscando empleo o participando en cursos de formación (normalmente inútiles). El pilar colectivo se deteriora con servicios públicos privatizados o externalizados y la responsabilidad de la búsqueda de empleo recae exclusivamente sobre la persona desempleada. Se la culpabiliza de hallarse esta situación reprochándole, por ejemplo, que no busca empleo con suficiente intensidad, no se forma adecuadamente para lo que solicita el mercado o simplemente es demasiado perezosa, pese a que la realidad es que no existen empleos para todos y todas (Mitchell & Muysken, 2008).

 

Ilustración 2. Marco de pleno empleo (tomado de Mitchell y Muysken, 2008


Ilustración 3. Marco de plena empleabilidad (tomado de Mitchell y Muysken 2008)

 

Por qué las PAE no son eficaces para resolver el problema del desempleo

El fracaso de las PAE queda evidenciado en las altísimas tasas de desempleo que experimentaron las economías avanzadas a partir de mediados de los 70 del siglo XX. Hasta entonces las tasas de desempleo fueron bajas en todos los países occidentales y permanecieron por debajo del 5% incluso del 3%. Hasta en el estado franquista prevalecieron tasas relativamente altas de ocupación si bien se fomentó la emigración de excedentes de población y se aplicaron políticas de represión salarial que generaron una sociedad con altas tasas de desigualdad. Desde los años 80 el caso de España ha sido especialmente dramático. La tragedia del régimen surgido de la transición fue que la llegada de la democracia coincidió con el abandono de las políticas de pleno empleo, la incorporación de las cohortes del “baby boom” al mercado de trabajo, la subordinación de la política económica al mantenimiento de regímenes de tipo de cambio fijo y la posterior entrada en el euro que obligaron a décadas de políticas de austeridad y el desmantelamiento de la mayor parte del sector público empresarial.

Ilustración 4. Serie histórica de la tasa de desempleo para determinados países (Fuente: elaboración propia a partir de datos de AMECO)

Existen varios trabajos académicos que demuestran la ineficacia de las PAE. Así, un modelo teórico desarrollado por (Arranz, García Serrano y Hernanz, 2013) sugiere que los subsidios al empleo (y otras PAE) “tienen poco o ningún efecto neto sobre el empleo agregado”. Estos hallazgos son consistentes con los de otros autores que proporcionan evidencia de que el impacto agregado de las PAE es cero, o solo ligeramente positivo, debido a sus fuertes efectos de peso muerto[1], aunque pueden tener resultados beneficiosos para algunas categorías de trabajadores (en particular, jóvenes y mujeres), lo cual también sugiere un efecto sustitución. Aunque los contratos incentivados pueden haber tenido un efecto positivo en las transiciones del desempleo al empleo y del empleo temporal al permanente, “también pueden haber aumentado las transiciones del empleo al desempleo, anulando así todo o la mayor parte de su efecto positivo” (Arranz, et al., 2013)

Por otra parte el Estado español no ha sido capaz de desarrollar con plenitud el programa propuesto por la OCDE. La austeridad fiscal ha provocado una financiación insuficiente para estos programas y las políticas pasivas (prestaciones por desempleo e incentivos para la jubilación anticipada) han absorbido una proporción mayor del gasto total en políticas de apoyo al mercado laboral, consecuencia inevitable de las elevadas tasas de desempleo. Toharia explica que las autoridades españolas han priorizado una “estrategia de alteración de los márgenes del mercado laboral para abaratar la contratación de las empresas”. Esta política ha aumentado la elasticidad del empleo con respecto al PIB. “Sin embargo, también ha creado efectos secundarios no deseados. El más importante de ellos es la ‘dualización del mercado laboral’, con un segmento de trabajadores con contratos indefinidos y una franja sustancial (de alrededor de un tercio) de trabajadores con contratos de duración determinada más inestables” (Toharia, 1997).

La principal deficiencia de las PAE es que no abordan el problema clave: un número insuficiente de puestos de trabajo ofertados desde sector privado. Phillip Harvey usa una fábula para ilustrar este punto: si pones 100 perros en una habitación para que se peleen por 95 huesos, sin duda 95 conseguirán uno pero al menos saldrán cinco sin su hueso. Los expertos pueden entonces proponer un programa de entrenamiento para estos perros. Tras someterlos a duros ejercicios y pruebas puedes ponerlos de nuevo en la misma habitación con 95 huesos y 100 perros. Esta vez conseguirán sus huesos, pero ciertamente habrá otros cinco que no. En definitiva las PAE simplemente consiguen reordenar la cola del paro.

A partir de los años 80 el desempleo se elevó en todos los países. Este no es el resultado de desgracias caídas del cielo, la automatización, la robotización, la globalización y otros fenómenos generalmente utilizados para exculpar de su responsabilidad de los gobiernos. Este es el resultado de cuatro décadas de políticas neoliberales que han creado desempleo intencionadamente para debilitar el poder de negociación de la clase trabajadora y controlar la inflación.

Las PAE siguen vigentes

La Comisaría de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, de la Comisión Europea  describe con meridiana claridad estrategia europea de empleo. Esta estrategia incluye como puntos fundamentales potenciar la oferta y habilidades de fuerza laboral; mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo con medidas activas del mercado de trabajo; y facilitar la flexibilidad y movilidad del factor trabajo (Consejo Europeo, 2018).

A nivel estatal la estrategia que España ha presentado a Bruselas se recoge en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Este documento en

«línea con las recomendaciones a España por las distintas instituciones, incluye la simplificación de los tipos de contratos, la racionalización de los incentivos a la contratación, la modernización de las políticas activas de empleo y de la negociación colectiva, así como el desarrollo de un nuevo mecanismo de ajuste interno de las empresas alternativo al desempleo que permita amortiguar el impacto de las caídas de demanda, apoyar la formación y recualificación de los trabajadores y acompañar procesos de transición o reconversión. (…) Finalmente, es fundamental modernizar y digitalizar el Servicio Público de Empleo, con el fin de mejorar su eficacia para cubrir las demandas del mercado laboral en todo el territorio nacional» (Gobierno de España, 2021, p. 36).

En definitiva: de nuevo un programa de regulación y flexibilización de la contratación y políticas activas de empleo (PAE) con renuncia a asegurar el pleno empleo.

Ésta es nuestra realidad política actual que lamentablemente se asienta sobre un entramado institucional dificilísimo de desmontar. Sin embargo es más que evidente su fracaso y los planes presentados este año por los distintos niveles de las administraciones públicas —europeo, estatal, autonómico— darán el mismo resultado que todos los anteriores.

Para resolver el problema del desempleo hay que empezar por deslegitimar las PAE. Esto es un reto porque implica una batalla cultural contra el paradigma dominante sólidamente enraizado sobre un entramado institucional infranqueable. Pero este reto debe ser abordado si queremos conseguir un cambio de paradigma.

¿Cuál es la alternativa?

Desmontar el paradigma no basta. Hay que plantear una alternativa de política económica para liquidar el problema de desempleo. Desde mi punto de vista hay tres herramientas fundamentales.

Dimensionar correctamente el sector público

Las tasas de empleo público sobre empleo total en España (18%) son más bajas que en otros países europeos. En los países nórdicos son superiores al 25%. La pandemia además ha demostrado que nuestro sistema de salud y de cuidados a las personas mayores estaba insuficientemente dotado de personal. Sin embargo la voluntad política de realizar ofertas públicas de empleo no es suficiente debido a la vigencia de leyes que limitan las contrataciones al mero reemplazamiento de las bajas. En especial la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera es el enemigo a batir.

Ilustración 5. Porcentaje de empleo público sobre empleo total (fuente: Eurostat)

Plan de empleo garantizado

Un plan de empleo garantizado (PEG) es una oferta de empleo permanente e incondicional a todas las personas que deseen y estén capacitados para trabajar a un salario políticamente determinado pero que debe ser digno. El PEG rellena la brecha de la demanda en el sector privado que es la causa del desempleo. Tiene una función macroeconómica estabilizadora ya que vincula el valor de la moneda al salario, expropia al capitalismo el ejército industrial de reserva y funciona como un estabilizador automático (sube el gasto público cuando hay una recesión y baja en períodos de auge económico).  En definitiva el PEG sustituye el stock de reserva de desempleados utilizado para estabilizar los precios por un stock de reserva de empleados cuyo tamaño evoluciona de forma anticíclica.

El PEG permite recoger a todas las personas que han sido expulsadas del mercado de trabajo. Funciona como instrumento para integrar en el mercado de trabajo a personas que, incluso en períodos de auge económica, nunca serían contratadas por el sector privado.

Esta fuerza de trabajo debe emplearse en proyectos de interés comunitarios como por ejemplo refuerzo de las residencias y sistema de salud durante una pandemia, recuperación de entornos degradados, cuidados de personas que viven en soledad, etc…

Fiscalidad excesiva sobre el empleo

El sistema fiscal español es regresivo y recae excesivamente sobre las rentas del trabajo mientras que las rentas del capital reciben un trato privilegiado. Un impuesto funciona como un desincentivo. No tiene mucho sentido que, en un país en el que existe una tasa de desempleo superior al 15% el empleo esté además desincentivado fiscalmente. Un diseño más racional de la estructura tributaría implicaría reducir los impuestos que recaen sobre el trabajo y aumentar los impuestos sobre el capital (rentas del ahorro, patrimonio, sucesiones, capital inmobiliario, etc…)

Hacienda funcional

El desempleo es un síntoma de que el déficit público es insuficiente para asegurar el pleno empleo. Para garantizar el mantenimiento del pleno empleo el déficit de las administraciones públicas debería comportarse de forma anticíclica. Es más, su tamaño quedaría automáticamente determinado por el programa de empleo garantizado si éste se llegara a implantar. Sin embargo, las reglas de equilibrio presupuestaria impuestas por los Tratados de la UE y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento obligan al estado español a reducir el gasto público cuando cae la recaudación, lo cual suele coincidir con etapas de recesión o crisis económica, impide que actúe de forma anticíclica. De esta forma, salvo las transferencias sociales, las principales partidas de gasto público de las administraciones públicas españolas se mueven de forma procíclica, acentuando las crisis económicas.

[1] ‘Efectos de peso muerto’ son los que se observan cuando las empresas habrían contratado personal incluso en ausencia de los incentivos aportados por las PAE.

Referencias

Arranz, J., García Serrano, C. & Hernanz, V., 2013. Active labour market policies in Spain: A Macroeconomic Evaluation. International Labour Review,, vol. 152,(no. 2,), pp. 327-48..

Beverige, W., 1944. Full Employment in a Free Slciety, s.l.: Allen & Unwin. .

Consejo Europeo, 2018. DECISIÓN (UE) 2018/1215 DEL CONSEJO de 16 de julio de 2018 relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros, Bruselas: Consejo Europeo.

Diputación Foral de Bizkaia, 2020. Plan de Empleo 2020-2023, Bilbao: Diputación Foral de Bizkaia.

Gobierno de España, 2021. Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, Madrid: s.n.

Gobierno Vasco, 2021. Estrategia Vasca de Empleo 2030. [En línea] Available at: https://www.euskadi.eus/contenidos/plan_departamental/estrategia_vasca_empleo_2030/es_def/adjuntos/Estrategia%20Vasca%20de%20Empleo%202030.pdf
[Último acceso: 1 septiembre 2021].

Layard, R., Nickell, S. & Jackman, R., 1991. Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market. Oxford: OUP Oxford.

Lerner, A., 1943. Functional Finance and the Federal Debt. Social Research, pp. 10: 38-51.

Mitchell, B. & Muysken, J., 2008. Full Employment Abandoned: Shifting Sands and Policy Failures. Primera ed. Cheltenham, Reino Unido. Northampton, MA, EEUU: Edward Elgar.

OCDE, 1994. Jobs Study, París: OCDE.

OCDE, 1996. Jobs Strategy, Paris: OCDE.

Toharia, L., 1997. Labour Market Studies, Bruselas: Office for Official Publications of the European Communities..

 

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