Revisión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia: ceci n’est pas un plan

En documentos anteriores analizamos el impacto económico de los fondos Next Generation EU. Ese trabajo demostró que sus presupuestos no son suficientes para impulsar una recuperación de la economía y que realmente no se produce un ejercicio de solidaridad entre países europeos sino que más bien la Comisión Europea nos da un anticipo financiado mediante emisiones de deuda de la Comisión Europea que España tendrá que reintegrar.

En esta ocasión analizamos el contenido del plan que presentó recientemente el presidente Sánchez para la inversión de algo menos de 70 millardos de euros. Bautizado como el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), parece que la cifra mágica de 140 millardos repetida a bombo y platillo por los medios se va deshinchando, lo cual confirma nuestra impresión de que se trataba de una cifra empleada para impresionar a tertulianos, economistas y a las rigurosas y objetivas prensa y TV de los grandes grupos mediáticos.

En esta entrega analizaremos solamente la parte presupuestaria y los principales programas dejando el análisis del paquete de reformas — ¿qué buen proyecto neoliberal europeo no incluiría un plan de reformas estructurales? — y los aspectos relativos a la ejecución y gobernanza para otra entrega.

El documento de más de 200 páginas, plomizo y de difícil digestión, reitera ad nauseam mensajes, lemas y tópicos. Carece de un desarrollo en profundidad que defina unos programas concretos con partidas presupuestarias detalladas y unos objetivos cuantificables y medibles. Es además insuficiente para los ambiciosos objetivos que dice perseguir.

Podría disculparse la vacuidad del documento si se hubiese sido preparado por un gobierno alarmado y abrumado por una reciente pandemia pero, considerando que el coronavirus lleva instalado en nuestro país desde marzo de 2020, no parece fácil exculparlo. Hace tiempo que debieron jubilarse los técnicos de la administración pública capaces de desarrollar un plan quinquenal. Son otros tiempos y actualmente los gobiernos recurren a grandes firmas de consultoría para las tareas un poco más complejas como, por ejemplo, gobernar. Nos queda la duda de saber si el documento lo prepararon los socios de la firma o sus becarios. En todo caso la carencia de rigor se suple con reiteración y lugares comunes. Se comunica poca cosa pero sin duda sirve para disuadir al lector de avanzar en la lectura.

El análisis de la situación de partida

El PRTR recoge un epígrafe en el que analiza el contexto económico con una lectura excesivamente bondadosa de la etapa de crecimiento económico inmediatamente anterior a la pandemia aunque reconociendo algunas carencias «principalmente en términos de deuda, desempleo y desigualdad en la distribución de la renta». Reconocer el legado dañino de décadas de políticas neoliberales sería mucho pedir para un Gobierno que ansía “más Europa”.

Los autores del PRTR reconocen la prolongada caída de la inversión pública a raíz de la crisis iniciada en 2009 y que sé se recoge gráficamente en el siguiente gráfico. A veces las cosas se nos quedan ocultas a plena vista. Por ejemplo, a lo mejor no somos capaces de establecer un vínculo entre caída de inversión pública, la austeridad, el temor cerval a la deuda pública y la pertenencia a una unión monetaria disfuncional.

Se analizan también algunos problemas estructurales que vienen arrastrándose desde hace décadas tales como la dependencia excesiva del turismo, las excesivas tasas de desempleo, la insuficiente inversión en I+D.

Como era de esperar el análisis parte de una visión triunfalista de la gestión de la crisis económica pandémica por parte del Gobierno en la que se pondera la política de sostenimiento de rentas mediante los ERTE y otras ayudas de apoyo a la liquidez. Nos dicen que «La financiación movilizada por los instrumentos españoles se encuentra significativamente por encima de las mayores economías europeas. Gracias al aval público, se han movilizado más de 120.000 millones de euros en créditos, destinándose un 98% de las operaciones a pymes y autónomos». Para el Gobierno el «apoyo al tejido productivo y social proporcionado por las medidas de política económica en España se ha situado entre los de mayor alcance a nivel europeo, movilizando una cantidad superior al 20% del PIB en 2020 y superior al 2% en 2021».

Puede ser…pero otros países han recurrido a medidas de impulso fiscal directo y menos a las medidas de sostenimiento de la liquidez lo cual probablemente explique por qué España ha sido una de las economías más severamente impactadas por la pandemia dentro de la zona euro. España está entre los gobiernos que menos gasto discrecional directo ha movilizado, prefiriendo en su lugar las medidas de apoyo a la liquidez (avales, garantías y préstamos) que tienen un menor efecto multiplicador.

Han faltado más medidas de apoyo a rentas como los ERTEs y han sobrado los avales y préstamos. En todo caso el siguiente gráfico nos demuestra que España está muy lejos de haber regresado a un nivel de actividad parecido al de la etapa anterior a la pandemia. El texto refleja preocupación puesto que, si bien, las «medidas económicas y sociales ya adoptadas están permitiendo amortiguar el impacto inmediato de la emergencia sanitaria» sobrevuela una amenaza porque «comportan un importante coste fiscal al que se suma el derivado del ciclo, a través de los estabilizadores automáticos». De lo cual resulta evidente que el equipo económico del gobierno no consigue desprenderse del culto al tótem del equilibrio presupuestario.

Los objetivos del PRTR

Todo plan que se precie suele partir de un listado de objetivos. El principal es conseguir «un impulso económico adicional para alcanzar cuanto antes la senda de actividad previa al shock y evitar efectos perniciosos y duraderos sobre el crecimiento potencial». Sin embargo, frente a esta evidencia, que nos habla de un problema coyuntural, el texto enseguida se embarca en unas reflexiones acerca de debilidades estructurales que suponemos sirven para atender las exigencias bruselenses de un programa de reformas alineadas con su visión neoliberal. En España este tipo de reformas se conocen desde la etapa de Felipe González y se resumen en la palabra fetiche de la transición: modernización.

Este es un vicio que permea todo el plan: aprovechando la necesidad de rescatar la economía, con menores restricciones presupuestarias que en otras ocasiones, se introduce un ambicioso programa de reformas estructurales que en este momento no tocan. Se pretenden conseguir demasiadas cosas para el presupuesto disponible.

En lo que debería centrarse el Gobierno es en evitar que el daño causado por la pandemia se cronifique. Las reformas de gran calado como las políticas científicas o las políticas para luchar contra el cambio climático deben abordarse en planes de largo alcance dado que requieren una mirada estratégica, políticas sostenidas en el tiempo y cuidadosamente planeadas y un desarrollo a largo plazo. Cuando estás tratando de contener una inundación se trata de construir diques, canales para desaguar y proteger a la población perjudicada. Una catástrofe no es el momento de ponerse a construir un polideportivo u organizar un curso de educación digital.

Ejes y palancas

El PRTR se estructura en cuatro grandes ejes transversales para avanzar hacia una España Verde, Digital, sin brechas de género, cohesionada e inclusiva; titulares con los que no podemos discrepar, y se desarrolla mediante diez políticas palanca

1. Agenda urbana y rural, lucha contra la despoblación y desarrollo de la agricultura
2. Infraestructuras y ecosistemas resilientes
3. Transición energética justa e inclusiva
4. Una Administración para el siglo XXI
5. Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, recuperación del turismo e impulso a una España nación emprendedora
6. Pacto por la ciencia y la innovación. Refuerzo a las capacidades del Sistema Nacional
7. Educación y conocimiento, formación continua y desarrollo de capacidades
8. Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo
9. Impulso de la industria de la cultura y el deporte
10. Modernización del sistema fiscal para un crecimiento inclusivo y sostenible.

El detalle de la inversión para cada palanca se facilita en una tabla que reproducimos a continuación.

El estado liberal carece de capacidad de planificación y este documento plagado de autocomplacencia y redactado con el estilo de los programas electorales lo evidencia de forma sangrante. Las decepciones se reiteran pues a medida que uno va profundizando en el texto.

El PRTR confía en que gracias «a la financiación Next Generation EU, se logrará recuperar el nivel de inversión previo a la crisis financiera, cercano al 4% del PIB, movilizándose inversiones adicionales a las que se hubiesen producido en el escenario alternativo (contrafactual) de ausencia del Plan». Examinemos esta premisa. Los 69.528 millones del PRTR se liberan entre 2021 y 2023. Supone una inversión media anual de 23 millardos, en torno al 2% del PIB español. Si se añade al nivel de inversión pública de estos años recientes se conseguiría recuperar el nivel normal previo a la crisis económica. La pega es que no es éste momento para recuperar tasas adecuada para escenarios en los que la economía crece a buen ritmo. Estamos tratando de paliar una situación catastrófica que exige una respuesta mucho más osada.

El PIB español se hundió un 11% en 2020, lo cual representa una pérdida de producto superior a 120 millardos €. Hace falta un esfuerzo mucho mayor que un gasto público adicional del 2% del PIB para recuperar el PIB anterior a la pandemia. El PRTR carece de la potencia de fuego requerida para responder a la severa crisis económica que estamos padeciendo. La prueba del algodón de que el plan tendrá un impacto casi imperceptible es que solo pretende crear más de 800.000 puestos de trabajo. Este es el objetivo en un país donde en abril había 3.900.000 parados. ¿Qué piensa el Gobierno hacer con los 3.100.000 de parados restantes?

Se tira de un viejo truco habitualmente empleado por la Comisión Europea: confiar en que cada euro de gasto público se multiplicará porque acompañará a la inversión privada. Las inversiones del PRTR «servirán de palanca para inversiones privadas por 500.000 millones en los próximos seis años» pero expectativas similares se plantearon con el plan de inversión Juncker y los resultados fueron decepcionantes.

El PIB español se hundió un 11% en 2020, lo cual representa una pérdida de producto superior a 120 millardos €. Hace falta un esfuerzo mucho mayor que un gasto público adicional del 2% del PIB para recuperar el PIB anterior a la pandemia. El PRTR carece de la potencia de fuego requerida para responder a la severa crisis económica que estamos padeciendo. La prueba del algodón de que el plan tendrá un impacto casi imperceptible es que solo pretende crear más de 800.000 puestos de trabajo. Este es el objetivo en un país donde en abril había 3.900.000 parados. ¿Qué piensa el Gobierno hacer con los 3.100.000 de parados restantes?

Continuidad de planes preexistentes

La célebre obra de René Magritte Ceci n’est pas une pipe muestra la imagen de una pipa pero obviamente no es una pipa sino tan solo su representación gráfica. El PRTR tampoco es un plan sino tan solo la representación de una imagen de un plan. Ceci n’est pas un plan. Es cierto que el documento del Gobierno te abruma con 212 medidas, de las que 110 son inversiones y 102 reformas, para el periodo 2021-2023. Sin embargo, el nivel de detalle no excede de un enunciado más o menos extenso según los casos.

Por ejemplo el ‘Plan de rehabilitación de vivienda y recuperación urbana’ consiste en «programas de rehabilitación para la recuperación económica y social en entornos residenciales que consistirá en operaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbana de gran escala, en barrios o zonas delimitadas en función de su nivel de renta y que tendrá especial incidencia en colectivos vulnerables, incluidos en la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética.» Poco más sabemos. ¿Quién ejecutará los proyectos? ¿Cómo se repartirán territorialmente? ¿Cuántos hogares se beneficiará? ¿En qué condiciones se accederá a las ayudas? ¿Qué requisitos se pedirán para acceder a las ayudas? Nada sabemos.

Más ejemplos. La ‘Estrategia Indicativa Ferroviaria’ consiste en «crear un instrumento sectorial, que contribuya al proceso de toma de decisiones en materia de infraestructuras ferroviarias, dotándolo de mayor coherencia y efectividad. Será el principal instrumento sectorial de la planificación de la infraestructura ferroviaria para los próximos años». No se molesten en buscar un detalle de inversiones en tendido de vías, modernización de tramos existentes o compras de material rodante.

El PRTR nos informa de los planes no «parten de cero, sino que se basan en las líneas estratégicas seguidas desde 2018 pero limitadas hasta la fecha en su dimensión de inversión pública por el espacio fiscal disponible». Otro reconocimiento de que el conservadurismo fiscal de los gobiernos de España y la disfuncionalidad de la zona euro han incapacitado al Estado para invertir. Largos años de subinversión serán sin duda compensados con un plan relámpago que se ejecutará antes de que la Comisión Europea anuncie el fin del recreo para los estados del Sur.

Siguiendo el principio de que más pueden los doblones que nuestras razones veamos qué componentes reciben mayor inversión. La mayor parte del presupuesto se concentra en la transformación verde (39,12%) y la digital (29%). En realidad ambas transformaciones son continuidad de planes preexistentes: El eje verde es en realidad el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) remitido a la Comisión Europea en marzo de 2020. El componente digital es en realidad el mismo plan España Digital 2025 presentado ya hace unos meses. El PRTR nos informa con una arbitraria barra cromática el grado de “contribución climática” de componente del plan.

Green Washing

El eje verde ha generado serias objeciones entre los movimientos ambientalistas. Ecologistas en Acción ha publicado un documento crítico denominado Guía Next Generation EU: más sombras que luces denunciando que «NextGenerationEU puede ser un lavado de cara verde (greenwashing) y no apunta a las lecciones de la pandemia. Los que ganan son las grandes empresas contaminantes, como Naturgy, Iberdrola, Endesa y Repsol». Estas sospechas sobre la “Transición energética justa e inclusiva” son difíciles de despejar cuando se comprueba que, por ejemplo, se incluye una hoja de ruta del hidrógeno, un proyecto con un balance energético cuestionable promovido por grandes empresas del sector energético de reputado compromiso con el medio ambiente; o que se trata de dar otra oportunidad a la perpetuación del modelo de movilidad basada en el coche privado eléctrico, lo cual le viene de perlas a las grandes marcas, todas ellas de propiedad foránea.

Además de la concentración de los fondos en grandes empresas Ecologistas en Acción denuncia la falta de transparencia y participación ciudadana en el proceso de redacción del PRTR. La atención que no se está teniendo con la ciudadanía sí se está teniendo con las grandes empresas y patronales. «La CEOE ha creado una oficina técnica junto con la consultora PwC para recopilar proyectos de las grandes empresas y presentarlos directamente al gobierno. Se trata de un lobby en toda regla, que ofrece como un servicio la presentación de proyectos de sus clientes a los destinatarios adecuados en los ministerios a través de ventanillas informales, saltándose con la excusa de la urgencia, cualquier principio de mínima transparencia o concurrencia competitiva».

La mejor evidencia de que la mayor parte del pastel se ha reservado a las grandes empresas se encuentra en la convocatoria, ya cerrada, que hizo La Moncloa para recibir expresiones de interés para presentar proyectos tractores que debían cumplir determinados requisitos teles como «involucrar a una parte sustancial de una determinada cadena de valor industrial que deberá identificarse (…) con una empresa líder vertebradora del proyecto conjunto». Los proyectos debían tener entre sus objetivos «la eficiencia energética, la mejora de la sostenibilidad de su proceso o producto, la descarbonización de su actividad, la incorporación de aspectos de economía circular, el mejor aprovechamiento de recursos o la digitalización de la cadena de valor». El presupuesto mínimo de los proyectos debía ser de 40.000.000€, un presupuesto al alcance de tu típica panadería de barrio.

Ecologistas denuncia que se promueven políticas incongruentes en perjuicio del interés general, pues, al tiempo que los fondos se dedican a proyectos de colaboración público privada mediante grandes transferencias de fondos públicos al sector apenas se refuerzan las capacidades y estructuras públicas y se plantean reformas que recaen sobre pensiones y se advierte la peligrosa insistencia en “prudencia presupuestaria” que nos anuncian futuras medidas de austeridad.

¿Hemos pasado una pandemia?

Para un gobierno que ha alardeado de incorporar los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) a su acción de gobierno sorprende que estos prácticamente ni se mencionen en el PRTR. De hecho un aspecto de estos ODS son aspectos sociales como la reduccción de la desigualdad y de la pobreza o la igualdad de género. Pero el eje social que se transforma en la Cenicienta del plan de recuperación. El término ‘economía de los cuidados’ se repite 36 veces en el texto pero la máxima precisión que recoge es que incluirá sendos planes de choque para la economía de los cuidados y refuerzo de las políticas de inclusión y de nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo sin mayor concreción a los cuales se destinan 2.500 millones en 3 años, algo más de 833 millones €. Nos parece cuestionable que tal presupuesto vaya a tener el impacto buscado.

Cualquiera diría que este país se está enfrentando a una catástrofe sanitaria cuando, rebuscando, apenas encontramos 1.069 millones € destinados a la palanca ‘18. Renovación y ampliación de las capacidades del Sistema Nacional de Salud’, la cual está a su vez encapsulada dentro de un «Pacto por la ciencia y la innovación. Refuerzo a las capacidades del Sistema Nacional de Salud».

La apuesta clara por la I+D+i (con un 7% del presupuesto total) se queda en poco más de 3.800 millones € en el trienio 2021-2023. Para un país que se ha vuelto a quedar descolgado del progreso científico y tecnológico gracias a las políticas de austeridad del Gobierno Rajoy, quien se ufanó de desmantelar el incipiente sistema nacional de investigación, resulta sonrojante que éste sea todo el esfuerzo que propone hacer el Gobierno. España dedica a I+D menos del 1,2% de su PIB y se ha quedado incluso detrás de países como Portugal y Polonia mientras las potencias más avanzadas están dedicando al menos el 3% de su PIB a esta actividad. Añadir el equivalente al 0,1% del PIB a esta actividad demuestra otra vez que pesa más cuadrar las cuentas públicas que apostar por el futuro de este país.

Otros componentes del plan confirman la impresión de que detrás de los titulares ambiciosos se anuncia el parto de los montes. Así la “lucha contra la despoblación” es una transformación ambiental y digital del sistema agroalimentario y pesquero; una “Administración para el siglo XXI” es una digitalización de los servicios y del funcionamiento de la Administración” pero nada se dice de la renovación de las esqueléticas y envejecidas plantillas funcionariales.

La tabla siguiente recoge los 20 programas tractores de inversión que nos sugiere que la prioridad son las infraestructuras de transporte y el vehículo eléctrico. A continuación se encuentra el siguiente programa tractor en importancia: el “Programa de Rehabilitación de Vivienda y Regeneración Urbana” que sería interesante, porque la renovación del obsoleto parque de viviendas obreras de este país es apremiante. Sin embargo la vivienda social apenas recibe 1.000 millones de euros de inversión para vivienda social para alquiler, presupuesto que con suerte podría añadir unas 6.000 viviendas a un parque público. ¿Ese número de unidades atiende las necesidades de vivienda de la población más desfavorecida?

En conclusión, al tratar de convertir el PRTR en el instrumento para abordar simultáneamente los múltiples problemas acumulados desde hace más de una década de subinversión nos queda un número excesivo de programas mal definidos e insuficientemente dotados. No nos engañemos, el dinero es para las grandes empresas, no para la reconstrucción del Estado.

Los 20 programas tractores de inversión M€ 2021-23
1. Estrategia de Movilidad Sostenible, Segura y Conectada	13.203	20%
2. Programa de Rehabilitación de Vivienda y Regeneración Urbana	6.820	10%
3. Modernización de las Administraciones públicas	4.315	6%
4. Plan de Digitalización de Pymes	4.066	6%
5. Hoja de Ruta del 5G	3.999	6%
6. Nueva Política Industrial España 2030 y Estrategia de Economía Circular	3.782	6%
7. Plan Nacional de Competencias Digitales	3.593	5%
8. Modernización y Competitividad del Sector Turístico	3.400	5%
9. Desarrollo del Sistema Nacional de Ciencia e Innovación	3.380	5%
10. Despliegue e integración de energías renovables	3.165	5%
11. Nueva Economía de los Cuidados	2.492	4%
12. Nuevas Políticas Públicas para un Mercado de Trabajo Dinámico, Resiliente e Inclusivo	2.363	4%
13. Preservación del Litoral y Recursos Hídricos	2.091	3%
14. Plan Estratégico de Formación Profesional	2.076	3%
15. Modernización y Digitalización del Sistema Educativo	1.648	2%
16. Conservación y restauración de ecosistemas y biodiversidad	1.642	2%
17. Hoja de Ruta del Hidrógeno Renovable	1.555	2%
18. Infraestructuras Eléctricas, Redes Inteligentes, Almacenamiento	1.365	2%
19. Renovación y Modernización del Sistema Sanitario	1.069	2%
20. Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial	500	1%
TOTAL	66.524	100%

En conclusión, al tratar de convertir el PRTR en el instrumento para abordar simultáneamente los múltiples problemas acumulados desde hace más de una década de subinversión nos queda un número excesivo de programas mal definidos e insuficientemente dotados. No nos engañemos, el dinero es para las grandes empresas, no para la reconstrucción del Estado.

¿Por qué esperar?

El proceso de toma de decisiones europeo es lento —el programa NGEU sigue encontrándose con obstáculos políticos en países menos—. Una respuesta eficaz a la crisis pandémica habría exigido empezar a desembolsar ya desde principios de este año sino desde finales del anterior. Pero los pausados ritmos de toma de decisión europeos a los que nos obligan los sucesivos nihil obstat de órganos no elegidos democráticamente están restando eficacia al PRTR incluso antes de ponerse en marcha.

En el apartado de ejecución se reconoce que «es imprescindible adelantar la ejecución de las inversiones y reformas (frontloading) a los primeros años, de forma que los recursos lleguen a la economía real y se movilicen las inversiones del sector privado cuanto antes y se evite un impacto negativo estructural sobre la actividad y el empleo como consecuencia de la pandemia, especialmente en los sectores más afectados y del ecosistema de pymes y autónomos». Estamos muy de acuerdo con esta apreciación y por ello el gobierno se ha visto obligado incluir en los Presupuestos Generales del Estado para la segunda parte de 2021 una inversión de 27.000 millones de euros con «el fin de lograr un efecto anti-cíclico e impulsar la actividad económica y el empleo». Los fondos venían de Europa, decía la prensa.

Se nos ha dicho que “está vez será diferente”,  pero los números desmienten que se haya abandonado la cultura de la austeridad. Ahora el PRTR ha sido presentado ante Bruselas y quedamos pendientes de la revisión de la Comisión Europea, la cual podrá aceptarlo o exigir más reformas estructuraleles. Por si acaso, el Gobierno ha tenido la prudencia de incluir una sección que detalla cómo su plan da perfecto cumplimiento de las Recomendaciones Específicas marcadas la Comisión Europea en el Semestre Europeo. Resulta sorprendente la naturalidad con la que se acepta que los presupuestos y planes de nuestro gobierno se someten a la censura previa de un colegio de tecnócratas. Ya no es el pueblo español el que señala las prioridades a través de sus legítimos representantes en las Cortes; hay que complacer a un colegio de tecnócratas cuyo conocimiento de nuestro país solo podría caracterizarse de superficial. España se ha convertido en rehén de los fondos NGEU.