Publicado originalmente el 6 de julio de 2023 en el blog del autor.
En 1978, durante mis estudios de posgrado en la Universidad de Melbourne, se me ocurrió la idea de una garantía de empleo, aunque entonces no la llamaba así. He escrito extensamente sobre ello desde entonces y puedes ver algunos de los trabajos no académicos publicados en este blog bajo la categoría –Job Guarantee. Entre las muchas publicaciones de blog se encuentra ésta: Some historical thinking about the Job Guarantee (25 de febrero, 2021) –donde comento el origen de la idea. Es difícil hacer que la gente se interese por esta idea porque la descartan como otro esquema de creación de empleo del sector público y luego hacen todo tipo de afirmaciones sobre ineficiencia, “empleos de mentira” y todo el resto de las artimañas que se utilizan para desviar la atención de la sustancia de una idea o propuesta. De hecho, la forma en que concebí la Garantía de Empleo y la forma en que posteriormente se ha convertido en una parte central del cuerpo de conocimiento ahora conocido como Teoría Monetaria Moderna (TMM) no es como un programa de creación de empleo, sino, más bien, como un marco integral de estabilidad de precios que explota la dinámica de los mecanismos de las existencias reguladoras. De todos modos, parece que la ONU podría estar interesada en la idea de garantizar el empleo ahora después de que el Relator Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos publicara– El empleo garantizado como instrumento en la lucha contra la pobreza –en abril de 2023. La pregunta es si se trata de un programa de creación de empleo o si se acerca más al concepto de Garantía de Empleo.
Estos blogs ya publicados son lecturas útiles de antecedentes para aprender el papel que pueden desempeñar las acciones reguladoras en el mantenimiento de la estabilidad de precios:
- Buffer stocks and price stability – Part 1(26 abril de 2013).
- Buffer stocks and price stability – Part 2(10 de mayo de 2013).
- Buffer stocks and price stability – Part 3(17 de mayo de 2013).
Una observación que siempre he señalado es que nunca ha habido escasez de trabajo productivo que emprender, incluso cuando ha habido desempleo masivo en varios momentos de nuestra historia.
No es lo mismo la falta de puestos de trabajo que la falta de trabajo.
Aquélla surge porque los empleadores no contemplan un flujo de ingresos que surja de la contratación de más trabajadores y, por lo tanto, surge una brecha entre la fuerza laboral disponible y los trabajadores que tienen empleo, es decir, el desempleo.
Sin embargo, esos empleadores contratarán personal adicional si existe la perspectiva de un aumento de las ventas de los productos que esa mano de obra adicional crearía.
La limitación es la falta de gasto, no la falta de trabajo.
La otra forma de decirlo es que hay una falta de trabajo remunerado, no una falta de trabajo por hacer.
Más extensamente, la sociedad siempre tiene el potencial de beneficiarse de la creación de cientos de miles de empleos adicionales en todo tipo de áreas de actividad y servicio.
No se crean estos empleos porque nadie pagará para que se hagan.
Por supuesto, el gobierno emisor de moneda siempre puede pagarlo y es esa realidad la que me lleva a afirmar en presentaciones públicas que el desempleo masivo es una opción política que puede remediarse cuando quiera el estado.
La capacidad de comprar cualquier cosa a la venta en la moneda que emite el gobierno, significa que nunca hay una razón para que los trabajadores estén desempleados, a menos que solo estén cambiando de empleo (el llamado desempleo friccional).
El Informe de la ONU adopta una justificación de derechos humanos para proponer una garantía de empleo, lo cual es uno de los caminos disponibles.
En 1998, fui coautor de este artículo (entre otros sobre el tema) –Unemployment, Human Rights and a Full Employment Policy in Australia – que expone el argumento del avance en los derechos.
La agenda de derechos demuestra que el Estado tiene la responsabilidad de garantizar que haya suficientes empleos para todos aquellos que desean trabajar, dado que “el derecho al trabajo es un derecho humano”. Una cosa es tener responsabilidad y otra asegurarse de que suceda. La Garantía de Empleo requiere que el estado ofrezca incondicionalmente un trabajo a cualquier persona que desee trabajar, lo cual es una declaración más explícita de los derechos que incorpora el trabajo.
El Informe de la ONU entiende la diferencia entre el número de empleos remunerados disponibles y el potencial de trabajo. Observa que:
El empleo garantizado permite afrontar la paradoja que supone la coexistencia del desempleo y del subempleo estructurales con unas importantes necesidades sociales insatisfechas.
En mi investigación a lo largo de las décadas que mi carrera ha abarcado, nunca he encontrado que las necesidades de la comunidad o del medioambiente se cubran.
Siempre hay trabajo por hacer, pero a menudo falta el pago por hacer ese trabajo. Esa es la paradoja y surge de confiar en los mecanismos del mercado para repartir a las personas entre los empleos.
También plantea la cuestión de qué es un trabajo productivo. Con demasiada frecuencia, y este es un error común que cometen los opositores de la Garantía de Empleo, la productividad se concibe estrictamente como una actividad que genera ganancias para un empleador privado. Incluso las actividades del sector público, bajo el neoliberalismo, se han sometido a indicadores clave de rendimiento donde se imponen todo tipo de objetivos “corporativos” (tasas, recuperación de costos, etc.) para juzgar si se debe realizar algún trabajo o si se debe prestar algún servicio.
Por supuesto, el papel del sector público no es lograr los mismos objetivos y resultados que una empresa capitalista que persigue el beneficio privado, lo que significa que todo el cálculo de tipo beneficio privado no tiene sentido y, cuando se aplica, generalmente resulta en una oferta insuficiente o degradación de un servicio público esencial.
Pero una vez que comenzamos a pensar en las necesidades sociales insatisfechas, que en muchos casos persisten porque ninguna entidad privada les asignará recursos, ya que no se pueden obtener beneficios, el concepto de trabajo productivo se vuelve casi infinito. Cuando desplazamos nuestra mentalidad desde los costos y beneficios privados hacia los costos y beneficios sociales, las puertas se abren de par en par a una abundancia de trabajo disponible en una amplia gama de habilidades y preferencias, que puede ser ofrecida por el gobierno.
Entonces, lo que a un capitalista le parece un despilfarro (trabajo ficticio) se convierte en un aporte valioso para una comunidad local que promueve su bienestar y sostenibilidad.
Mi investigación a lo largo de los años ha verificado el valor en la creación de tantos empleos que el mercado privado nunca creará.
Lo cual abre al estado un campo enorme para operar, tanto en términos de crear empleos en el sector público, como también ofrecer un stock de amortiguación de empleos con una Garantía de Empleo, para hacer que el desempleo masivo sea cosa del pasado.
Además, dado que la situación laboral es un factor importante que determina si una persona se ve condenada a la pobreza material o no (el desempleo es un importante predictor de la incidencia de la pobreza), una garantía de empleo contribuiría en gran medida a eliminar el flagelo de la pobreza.
El informe de la ONU dice:
El desempleo y el subempleo aumentan considerablemente el riesgo de pobreza, ya que la protección social contra ese riesgo vital sigue siendo muy desigual (…) los programas de empleo público (…) [son] una poderosa herramienta contra la pobreza
El empleo fue el factor que más contribuyó a la reducción de la pobreza en un conjunto de 16 países de ingreso bajo y mediano que registraron una reducción sustancial de la pobreza en el período 2000-2010: en 14 de esos 16 países, la renta del trabajo generó más del 40 % del cambio en la “pobreza” (y en 10 países, más del 50 %).
Adviértase que una garantía de empleo también eliminaría el subempleo parcial, el caso en el que una persona desearía trabajar más pero no hay suficientes horas de trabajo en oferta en el mercado laboral.
Sin embargo, persistiría el subempleo de talento —donde el talento del desempleo no concuerda con el requerido en los trabajos remunerados disponibles— aunque proporcionar escaleras de capacitación con el programa de Garantía de Empleo también ayudaría a reducir esa fuente de desperdicio de mano de obra.
Si bien comprende claramente los beneficios de eliminar el desempleo y el subempleo, el problema con el Informe de la ONU es que ve el problema en términos de que los gobiernos tengan:
… disponen de muy pocos ingresos públicos para invertir en la creación de los empleos que hacen falta para llevar a cabo esas transiciones…
La palabra ‘ingresos’ procede de la Latina ‘ingressus’ que significa “avanzar o entrar”. ¿Qué es lo que entra?
Cuando los gobiernos gastan, en un acto de creación de su divisa, el flujo de ingresos genera la capacidad de cumplir con las obligaciones fiscales, y los pagos de impuestos luego fluyen o “ingresan” en el gobierno.
El Informe de la ONU señala correctamente que:
He ahí la paradoja. Puede que escaseen los empleos decentes, pero no así el trabajo: el problema reside en que los mercados no suministran de manera suficiente los bienes públicos necesarios para ecologizar la economía y desarrollar una economía del cuidado próspera…
Pero la razón de la paradoja no es que el gobierno emisor de moneda no tenga medios financieros suficientes para garantizar que esos bienes públicos se suministren. Más bien, se debe a que las ideologías políticas dominantes prefieren dejar los recursos laborales productivos ociosos y las necesidades sociales esenciales insatisfechas. Es una opción política que se está ejerciendo, no el sometimiento a una restricción financiera.
¿Eliminará la pobreza una garantía de empleo?
Ya señalé que el desempleo es un potente predictor de pobreza.
Sin embargo, no todo el empleo eliminará la pobreza.
El informe de la ONU señala que:
Las condiciones de trabajo precarias y la falta de una remuneración decente son elementos que caracterizan la experiencia laboral de muchas personas. La economía del empleo ocasional, esto es, la contratación de una mano de obra caracterizada por la transitoriedad a través de las plataformas digitales, se ha convertido rápidamente en una importante modalidad de empleo, aunque también con menos protección social y menos margen para la negociación colectiva que las formas de empleo más tradicionales … La precariedad y la informalidad son los elementos que caracterizan al nuevo precariado mundial.
Un programa de Garantía de Empleo cuidadosamente diseñado eliminará esta tendencia a la precariedad.
La provisión de un salario mínimo socialmente inclusivo a cualquier persona que quiera trabajar dentro de la Garantía de Empleo (en las horas que elija) no tardaría en obligar a los empleadores privados, que actualmente pagan con ese salario o proporcionan condiciones precarias de trabajo, a desaparecer de la escena o reestructurar sus lugares de trabajo y ofertas salariales para enfrentar la “competencia” de la Garantía de Empleo.
Salimos todos ganando.
También sugeriría que hay muchos empleos en el sector privado que deberían eliminarse de todos modos, dado que no son consistentes con los desafíos de pasar a un mundo de decrecimiento y de descarbonización. Por ejemplo, no se necesitan fábricas que empleen trabajadores con salarios mínimos y condiciones para arrojar bienes de consumo de plástico de baja calidad que se rompen rápidamente y terminan desechados. Muchos de esos puestos de trabajo podrían sustituirse por puestos de trabajo de la Garantía de Empleo, aunque deberíamos ver estos últimos como un vehículo de cambio estructural.
¿Qué es lo que quiero decir?
El informe de la ONU se hace eco de los pensamientos de muchos progresistas de que un programa de garantía de empleo podría ayudar en la “ecologización de la economía y el creciente reconocimiento de la importancia de la economía de los cuidados”.
Algunos partidarios de la TMM han escrito que la Garantía de Empleo es la solución a los empleos suprimidos en la economía del carbono por una transición verde.
Deberíamos evitar caer en la trampa de ver en la Garantía de Empleo una panacea para la eliminación de puestos de trabajo que acompañará a los cambios estructurales necesarios para enfrentar el desafío climático.
En general, los nuevos empleos que satisfagan este desafío deben ser puestos de carrera altamente remunerados, no empleos de reserva con un salario mínimo socialmente inclusivo. La razón por la que hago esa observación es que va al meollo del concepto de Garantía de Empleo: es un mecanismo de reserva reguladora para proporcionar disciplina en el nivel de precios, razón por la cual las retribuciones deben estar en el tramo inferior de la distribución salarial.
Al informe de la ONU se le escapa este punto.
Señala que:
Los planes de empleo público suelen pagar el salario mínimo legal, garantizando que ese salario mínimo se mantenga en toda la economía. Solo en contadas ocasiones se pagan salarios más elevados: es una forma de asegurarse de que los costos seguirán siendo limitados y de animar a los participantes a salir del programa.
De nuevo, se infiere que una restricción financiera limita el programa: “los costos seguirán siendo limitados”. El autor de la ONU ve la garantía de empleo como un programa de creación de empleo impulsado por la oferta (constreñido por el “presupuesto” del gobierno) en lugar de como un programa impulsado por la demanda ofrecido incondicionalmente a cualquiera que demande trabajo por el salario establecido.
Esta última concepción es la versión TMM y fiel a mi diseño original antedicha.
El Informe de la ONU claramente no advierte la función de la Garantía de Empleo como anclaje de inflación cuando señala:
En cambio, una remuneración más graduada en función de la formación y la experiencia puede reducir el riesgo de que el plan se utilice para depreciar los sectores profesionales mejor remunerados…
Una vez que se ofrece una estructura salarial, el ancla de precios se debilita y los desplazamientos de trabajadores desde el empleo a la Garantía de Empleo tienen que ser mayores que si se ofrece un salario mínimo fijo.
Quienes defienden una estructura salarial en un plan de garantía de empleo no entienden la forma en que funcionan los mecanismos de reserva reguladora.
Si se justifica un trabajo mejor remunerado, entonces debería ofrecerse como empleo público convencional, no como un puesto en la reserva reguladora.
Conclusión
Hay muchos más ejemplos en el Informe de la ONU en los que el autor opera dentro de un marco económico convencional – “la financiación de los impuestos generales estaría plenamente justificada”, etc. – lo cual socava el alcance de la forma en la que puede contemplar una Garantía de Empleo operativa.
Una vez que deliberadamente (y generalmente por ignorancia) limitamos el campo del espacio fiscal imponiendo restricciones financieras artificiales (y erróneas) al gobierno, limitamos el alcance al que podemos enfrentar los desafíos del mundo real.
El neoliberalismo ha perfeccionado las limitaciones a la actividad gubernamental dirigida a promover el bienestar de todos en lugar de unos pocos y contemplen el lío en el que nos han metido.
¡Por hoy basta!
